攻陷武汉之后，日本军界关于对华战争下一阶段的目标产生了严重的分歧。

华北方面军极力主张集中华北、华中日军的主要力量实施河南会战，在实现打通平汉路的同时彻底消灭由西北方面主导的豫皖徐、苏徐鲁豫皖、冀鲁豫三个战区的有生力量，进而西进陕陇占领西北核心地带。

以派遣军参谋长吉本贞次少将为代表的华中派遣军则坚持优先击败国民政府残余力量的宗旨，并认为在武汉易手，国民政府所属部队士气消沉、战斗意志消散，接下来只要摄取了湖南和江西等主要产粮地，以国民政府局促西南的条件，南方战事将很快结束，到时候再回头对付西北政权可谓瓜熟蒂落。

攻占广州的日本第廿一军也有自己的考虑，军司令官安藤利吉一方面派兵攻占海南岛，另一方面强烈要求军部加强第廿一军的力量，以便能发动对钦州湾一带的攻势，动摇南方国民政府中抗日最坚决的桂系的后方。

关东军其实也有自己的小算盘，他们一方面借口朝鲜军在张鼓峰的失败要求强化关东军的力量以便对抗苏俄远东集团军，另一方面关东军还利用华北方面军在归绥的失利进行夺取驻蒙军主导权的尝试，以便最终能跳上前台大打出手。

面对各派系你争我夺的情况，经过复杂的幕后交易，1938年12月初，大本营及陆军中央终于作出了调整在华日军的决议。

根据这个决议，日本华北方面军于12月11日成立第十二军，授命曾经在张鼓峰一役中大放“光彩”的前第十九师团师团长尾高龟藏中将出任司令官，军司令部设在保定，该军下属第廿一、第卅五、第一一四等三个师团及独立混成第五、第六、第十等三个旅团，主要担负太行山以东、黄河以北的守备及治安肃政。

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