皇帝等的人不是别人，正是先前被排挤到江南西道饶州为刺史后来又担任岭南经略节度使的杜佑。

当时还地广人稀、蛮族众多的岭南，局面也不安分，多次遭到战乱波及。先是肃宗乾元元年（758），大食、波斯的商贾雇佣海匪，乘坐船只攻打广州城，驱逐当地刺史，焚掠仓库而去；其后蛮族酋帅冯崇道闹事，桂州叛将朱济时劫掠，又有循州刺史哥舒晃谋逆，总之所有的地狱模式也都尝了个遍。

直到萧复、杜佑先后经略时，情况才有所改变，岭南也安定下来。但两者的治政风格却截然不同，萧复公正廉洁，他下令来广州番禺停泊经商的船舶，官府只征收轻税，自己绝不沾染其中钱财，一时间番禺的海上贸易极度繁盛；可萧复很快被郜国公主的案件牵累，又被贬为司马，黯然离开了政治舞台，接任他的是精明强干的杜佑。

曾主张要开凿新漕运，而被韩滉驱逐的杜佑，从自己遭遇中得到个最大的收获便是：这年头，什么义理、品德都是假的，谁能像韩滉（或高岳）那样掌握军队、钱粮，给朝廷皇帝带来好处，并能制约或献媚皇帝，谁就能获取独断朝纲的大权。

在这样想法的驱使下，杜佑开始从对广州港的外国船舶征收商税，船舶靠岸要“下碇税”，船舶货物要挨个征“宝货税”，货物入市贩售要征“除陌钱”，此外杜佑还规定，万一番商在岭南经商时死在当地，随身或邸肆里的所有财宝由官府“保管”，如三个月后他的妻子或孩子不渡海来申请领回遗产，这些财宝便统统没入官府。这种背景下，每隔一个月，就有些番商“神秘死亡”，财产也被充公。

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